一、 引言

1. 政府采购需求管理政策的演变

2003年实施的《中华人民共和国政府采购法》标志着我国正式确立了完整的政府采购体系。随后的2018年11月，《深化政府采购制度改革方案》提出了一系列措施，包括坚持以问题为导向、强化采购人的主体责任，以及加速形成现代化的政府采购制度，旨在推动该领域不断发展与进步。财政部分别在“十二五”、“十三五”、“十四五”期间，强调和确认了建立政府采购体系和采购需求管理体系、完善采购需求管理的重要性^[1]。为了贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》，以问题为导向，修正近年来政府采购工作中只重视采购程序，不重视采购需求的问题，财政部于2021年发布了《政府采购需求管理办法》。这一办法的发布时间恰逢《政府采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》修订期间，其将深刻影响未来政府采购工作的开展。在2020年12月和2022年7月，财政部分别发布了两份《政府采购法（修订草案征求意见稿）》，这两份征求意见稿都专门设立了涉及“政府采购需求管理”的章节。这些举措将为未来的政府采购活动带来重大影响。

2. “采管分离”的含义

2017年7月，《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》中提出要建立采购、使用、维护、保养、处置全生命周期管理制度^[2]，对公立医院采购管理提出了更高要求。2021年6月，《关于推动公立医院高质量发展的意见》对公立医院采购管理工作提出了新的要求，也明确了目标和未来发展方向^[3]。

采管分离、机构分设，建立职责明确、程序规范、监管有力、协调有效的管理体制和运行机制，既是《政府采购法》的明确要求，也是推进政府采购法治化进程和从源头治理腐败的重要举措。“采管分离”避免了医院单一部门做采购决策，即“又当运动员，又当裁判员”。从政府采购的大框架来看，“采管分离”目前主要表现为集中采购机构和财政部门的分离。在公立医院的采购实践过程中，“采管分离”没有一个公认的定义及职责划分，不同医院间采用了不同的模式。随着“采管分离”工作的推进，越来越多的医院开始重视“采管分离”管理体系的建立和管理部门职责的划分。

二、“采管分离”下某公立医院的采购需求管理职责划分及工作流程

只有将监管和执行结合起来，才能有力实现政府采购的职能^[4]。自2018年起，H医院就将“采管分离、协调制约”作为政府采购工作的重点任务，建立了管理部门采购前调研评估-采购部招标采购的采购需求管理职责和流程，确立“采管分离、协调制约”的政府采购工作目标。“采管分离”不仅提高了医院的采购质量，也使得部门间互相监督和制约，从源头加强廉洁风险防控^[5,6]。

2.1 管理部门采购前调研评估

2.1.1 项目立项及公开

需求科室向管理部门提交项目立项材料（如预算批复、医院相关决议等）和项目初版采购需求，管理部门根据项目批复在医院官网等公开媒介发布调研公告，公开的内容包括项目名称、项目概况、供应商资质要求等，调研公告的公开时限不应低于5个工作日。若为分散采购限额以上的政府采购项目还应进行政府采购意向公开。

2.1.2 供应商报名

供应商根据调研公告的要求，提交相应的报名材料，由管理部门工作人员审核通过后，纳入项目调研。

2.1.3 组织调研会、踏勘

根据项目的技术复杂程度等实际情况，组织调研供应商、需求科室参与，采取产品介绍、调研会、实地考察等方式，充分调研相关领域的发展前景、市场竞争和供应状况、既往采购情况，以及本次采购项目的生产周期、到货安装调试周期、配套耗材和维修配件价格、质保期、维保响应时间等信息。若采购项目实施现场的安装条件（如水、电、网络、承重等）、基础设备设施情况等客观因素会对项目实施造成影响，且在招标文件中难以详尽描述，则需组织调研供应商现场踏勘，以便更好地实施采购项目。

2.1.4 采购需求编制

根据调研情况，管理部门工作人员牵头进行采购需求编制，并由需求科室确认。若项目采购需求涉及医院空间、医院感染管理、楼层承重、水电改造、消防安全等，还需请医院感染管理部门、后勤管理部门、运营管理部门、基础建设部门、保卫部门等相关部门评估。采购需求应包括项目预算、技术和商务要求、供应商资质条件、验收方案等内容，货物类项目的技术要求包括但不限于货物的尺寸、重量、需实现的功能、目的等要求；服务类项目应明确服务的内容和要求等；商务要求则应明确送货/安装时间、服务期限、送货/服务地点、付款条件、包装和运输、保密、违约条款等。采购需求应保证符合国家法律法规、政府采购政策、促进中小企业发展及其他相关规定要求，符合国家强制性标准和节能、环保要求^[7]。

2.1.5 发送调研文件

根据项目采购需求及调研会、踏勘及实地考察情况，向供应商发送项目调研文件，要求供应商进行市场报价，对技术需求和商务需求进行响应，提供履约必须的营业执照资质文件及相关服务方案、本项目授权书等，对报名供应商的技术实力、履约能力、业绩、信誉、市场占有情况、售后服务等情况进行充分的了解，详细考察其资质、生产能力、管理水平、经营情况，以及商品的价格、性能、质量、主要技术指标等，确保其能够符合要求并具备与项目匹配的履约能力。

2.1.6 汇总项目评估材料移交采购部

管理部门工作人员汇总项目的评估材料，包括项目批复、意向公开、采购需求、调研情况汇总表、调研文件等，经一定审核流程后，移交采购部。

2.2 采购部招标采购

2.2.1 项目初审

采购部在接收管理部门移交的项目评估材料后进行初审。

2.2.2 采购实施计划编制

初审通过后，采购部工作人员编制采购实施计划，包括确定项目的采购组织形式、采购方式、评分办法、合同文本等内容。

2.2.3 采购需求和采购计划审查

在采购活动开始前，采购部根据重点风险事项审查项目，对采购需求和采购实施计划进行审查。根据采购项目采购组织形式分级审查，审查分为一般性审查和重点审查。

2.2.4 采购实施

审查通过后，采购部或招标代理机构组织实施采购工作。

2.2.5 合同签署

由采购部与中标供应商签订合同。

三、 采购需求管理职责分离的优势

3.1 采购前调研评估与采购执行相互制约监督

“采管分离”的根本作用是能够降低信息不对称程度^[8]。调研评估工作与采购执行职责分离，分设在两个部门，可减少部门与供应商的依存关系，避免信息集中于在单一部门，转变以往单一部门主导采购的模式，从职能设置上实现权力的有效监督和相互制约，实现信息的双向流通和“岗位不相容”的要求，最大限度地进行内部控制，强化廉洁风险防控。

3.2 管理精细化

“采管分离”前，采购需求管理由单一部门负责时，通常只重视采购结果^[5]。“采管分离”后，调研评估部门和采购部门明确划分职能，理清采购环节中各部门的要求。医院成立采购管理小组，由资产管理部负责牵头实施政府采购工作，及时跟进国家、财政部门及卫健委政府采购相关法律法规的最新要求，制定采购相关制度等。调研评估部门组织需求论证及市场调研，采购部门制定招标文件，组织采购需求审查及实施采购。各部门各司其职，权责边界清晰、权力相制约，为实现采购精细化管理奠定了基础。

3.3 采购需求管理质量和招标工作质量提高

采购前调研评估工作由管理部门专职人员负责，“采管分离”为医院创造了更多的时间和空间开展采购前调研评估工作，从而使采购需求更加清晰明确，采购需求管理质量因此提高。

管理部门通过市场调研，对调研情况进行汇总分析，制定符合现在市场竞争和现状的最高限价，编制清晰、合理的采购需求，投标供应商提供符合采购需求的标的物。同时，充分的前期调研评估可有效减少因满足实质性要求的供应商数量不足三家的废标或投标供应商串通围标等现象的发生，从而提高招标工作质量。某医院在推行“采管分离”后，近5年医疗设备（预算单价为5-100万元）预算使用占比提高，均价降低，招标工作质量提高^[5]。

四、 采购需求管理职责分离的缺陷

4.1 缺乏采购全流程管理

采购工作各由不同的两个部门负责，不同部门间工作安排方式、对制度流程的理解与执行等可能存在差异，各自从不同的职能环节和管理角度开展工作，导致难以统一协调管理，沟通受限，发生问题容易出现推诿情况。

4.2 专业人员不足

工作人员的专业知识储备和素养与采购工作的质量和效率直接相关。公立医院采购有相当一部分为专用设备、基础设施设备维护保养服务的采购，对工作人员有较高的知识储备要求，其应具备相关领域专业知识，且熟悉国家、行业标准。采购需求管理职责分离后，管理部门和采购部门需同时储备两批人才，且因采购相关人员属于高风险岗位，需定期轮岗，导致人员队伍流动性高，专业人员不足，该矛盾在职责分离后尤为突出。

五、结语

在“采管分离”背景下，为了做好公立医院采购需求管理工作，医院应进一步优化和标准化跨部门的管理制度、工作流程，创建跨部门的通畅的沟通机制，加强管理部门和采购部门间的协调管理，同时注重各专业采购人才的储备和培养，确保“采管分离”背景下，公立医院采购需求管理工作的高效、高质量运行。

六、参考文献

[1] 翟止歌.探究政府采购需求管理的改革核心及可行路径[J].中国政府采购,2022 (12): 26-39.

[2] 国务院办公厅印发《关于建立现代医院管理制度的指导意见》[J].中国卫生法制,2017, 25 (05): 60.

[3] 国务院办公厅印发《关于推动公立医院高质量发展的意见》[J].卫生经济研究,2021, 38 (07): 7.

[4] 安建平, 郑云贵.透视政府采购“采管分离”之职能定位[J].中国政府采购,2009 (12): 79-80.

[5] 王春云, 沈庆莲, 王佳明等.“采管分离”模式在公立医院采购工作中的探讨与实践[J].江苏卫生事业管理,2022, 33 (12): 1679-1682.

[6] 顾伟, 杨越, 王天鹰等.现代医院管理制度下采管分离模式实践探索[J].中国医院,2023, 27 (02): 91-94.

[7] 财政部关于印发《政府采购需求管理办法》的通知[J].中华人民共和国国务院公报,2021 (19): 49-54.

[8] 董磊.信息不对称视角下“采管分离”的经济学分析[J].现代商业,2014 (04): 184-185.

作者简介:罗卓君 万成 四川大学华西第二医院后勤管理部，四川省成都市，610041

通讯作者:万成