一、绪论

随着我国公共管理事务的不断发展，基层行政单位作为政府职能的具体执行者，其财务内部控制状况直接影响着单位的运行与服务质量。预算编制作为财政管理的核心环节，与内部控制体系的有效衔接对于规范权力运行、防范资金风险、提高资源配置效率具有重要意义。然而，在实际工作中，基层行政单位预算编制与内控衔接常常存在诸多障碍，导致预算约束软化、资金使用效益不高、财务风险加剧等问题。党的十九大报告指出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。行政单位作为我国政府的关键职能部门，对贯彻执行改革思想，加强内部管理水平，发挥着重要的效力和作用。内部控制体系的优化可以切实增强单位的内部管理水平和权力运行机制，推动廉洁高效、人民满意的服务型政府的建设。

本文基于案例分析，深入剖析基层行政单位在预算编制与内控衔接方面存在的突出问题，并提出系统性的优化策略，旨在为提升基层行政单位财务管理水平和公共服务效能提供参考。通过深入研究，这些优化策略将有助于基层行政单位更好地适应新时代的要求，提高财政资金的使用效率，增强公共服务的质量和公信力，为实现国家治理体系和治理能力现代化贡献力量。

二、预算编制与内控衔接的主要问题

（一）制度机制脱节，协同性不足

基层行政单位普遍存在预算管理制度与内控制度“两张皮”现象。一方面，预算编制往往侧重于收支规模的平衡和资金的分配，缺乏与内部控制要求的有效对接；另一方面，内控制度设计往往脱离预算实际，未能针对预算管理的关键环节和风险点进行有针对性的防控安排。这种制度脱节主要表现在：预算编制过程中缺乏风险导向的考量，未能根据内部控制风险评估结果确定预算优先顺序和重点；内部控制活动也未能有效嵌入预算编制、执行、调整和决算的全过程，导致预算管理与内部控制相互分离，协同性不足。这种制度机制脱节的状况，不仅使得预算管理的科学性和精准性大打折扣，也削弱了内控制度在防范风险、规范资金使用中的实际效用。在预算执行阶段，由于缺乏内控的有效监督，可能出现资金使用偏离预算目标、违规支出等问题，进而影响单位整体的财务健康和运行效率。同时，这种协同性不足还可能导致单位在面对复杂多变的经济形势和政策要求时，难以快速、有效地做出调整和应对，从而影响单位的决策科学性和执行能力。

（二）预算执行控制乏力，约束力弱化

许多基层行政单位在预算执行过程中缺乏有效的内控措施，导致预算约束力不断弱化。洪雅县财政局的检查发现，部分乡镇存在“预算执行不够严格、会计基础工作薄弱、项目资金管理不规范等问题”。这些问题的存在，很大程度上源于内部控制未能对预算执行形成有效制约。在实际工作中，预算执行失控的表现形式多样且具有隐蔽性：一些单位存在无预算、超预算支出的情况，往往通过事后补办手续的方式规避监管；部分单位在项目资金使用中随意改变资金用途，将专项经费用于日常行政开支，严重影响了财政资金的使用效益；还有一些单位在支出审批环节流于形式，财务人员对原始凭证审核不严，导致不合规票据入账、超标准报销等现象时有发生。这些问题的深层原因在于内部控制环境的缺失，单位负责人对预算执行的严肃性认识不足，内部审计监督职能弱化，以及责任追究机制不健全。

（三）信息沟通不畅，数字化转型滞后

基层行政单位预算编制与内控衔接面临的一个重要问题是信息壁垒。在信息沟通方面，预算管理信息和内部控制信息通常由不同部门负责收集、处理和保存，这导致了信息壁垒的形成。由于缺乏统一的信息共享平台和有效的沟通机制，预算编制往往难以获得内控信息的有力支持，而内控措施也难以精准适应预算管理的实际需求，从而影响了预算编制的科学性和内控的有效性。

在数字化转型方面，虽然部分地区已经开始了有益的探索，如桐庐县瑶琳镇在2020年9月上线了全市首个内控管理数字化平台，通过“内控大脑”实现了数字赋能，提升了内控管理的效率和精准度；湖州市吴兴区也积极推动预算绩效管理的数字化路径，将传统的“人力管”转变为“智能管”，提高了预算管理的科学性和透明度。然而，这些尝试只是个别现象，大多数基层行政单位仍然依赖于传统手工操作和纸质审批流程，数字化转型明显滞后。这种滞后不仅制约了预算编制与内控衔接的效率，也影响了基层行政单位整体管理的现代化水平，亟待通过技术手段和管理创新加以改善。

（四）监督评价薄弱，结果运用不足

基层行政单位在预算编制与内控衔接方面普遍存在重预算轻内控、重分配轻监督的倾向，这种倾向导致对预算编制与内控衔接情况的监督评价尤为薄弱。一方面，内部监督机制存在明显缺位。许多单位尚未设立独立的内审机构或岗位，即使设立了相关机构或岗位，审计结果也未能得到有效的运用和反馈，导致内部监督形同虚设。另一方面，外部监督主要侧重于合规性检查，财政、审计部门通常只关注资金使用的合法性，而较少对内控的有效性进行评估。即使开展了监督评价工作，其结果也往往未能与预算安排有效挂钩，难以形成有效的激励约束机制。

以广元市朝天区财政局为例，该局采取了“将财会监督结果与财政资金分配直接挂钩”的措施，这种做法在一定程度上提高了监督评价的实效性和约束力，但遗憾的是，这并非基层行政单位的普遍做法。在多数情况下，监督评价发现的问题得不到有效的整改，预算编制与内控衔接的缺陷因此循环往复，严重影响了预算编制的科学性和内控的有效性，也制约了基层行政单位整体管理水平的提升。这种现象亟待通过制度完善和机制创新加以改善，以确保预算编制与内控衔接的紧密性和有效性，推动基层行政单位的规范化和现代化管理。

三、优化策略基层行政单位预算编制与内控衔接的优化策略

针对上述问题，本文提出以下优化策略，以促进基层行政单位预算编制与内部控制的有效衔接：

（一）完善制度体系，促进有机融合

要重构制度框架，将预算管理与内部控制制度有机整合。基层行政单位应按照“基本规范+业务指引+操作手册”的层次，构建适合自身特点的制度体系。在预算管理制度中融入内部控制要求，明确预算编制、执行、调整、决算各环节的风险点和控制措施；在内部控制制度中强化预算约束，将预算管理作为内部控制的重要手段和内容。建立动态调整机制，定期评估和修订制度规定。随着业务环境和政策要求的变化，基层行政单位应及时更新和完善相关制度，确保预算管理与内部控制始终保持协同。可以借鉴广元市朝天区的经验，出台类似《区级部门“过紧日子”十五条措施》的具体规定，明确支出压减比例、规范审批流程，为预算编制与内控衔接提供清晰指引。

（二）推进数字化转型，实现智能控制

数字化转型是解决预算编制与内控衔接问题的技术支撑。基层行政单位应积极借鉴桐庐县瑶琳镇和湖州吴兴区的经验，推进预算管理和内部控制的信息化、智能化建设。具体而言，可以搭建统一的数字化平台，整合预算管理和内部控制功能，实现数据共享和业务协同。瑶琳镇的内控管理数字化平台形成了以预算、收支、采购、合同、工程、资产等6大类经济活动领域管理办法为支柱的“6+N”内部控制制度体系，值得推广借鉴。通过数字化平台，可以实现全流程在线操作和智能预警监控。瑶琳镇的平台更新了100多种规则和700多项提醒，包括差旅费标准、公务接待费标准、尾款支付必先验收规则等；吴兴区的系统设置了600多种智能提醒和预警，从事前、事中、事后规范业务流程，使业务活动有据可依、过程留痕、责任可追溯。

（三）强化监督协同，形成闭环管理

加强监督是确保预算编制与内控衔接有效性的关键环节。基层行政单位应建立健全内部监督与外部监督相结合、多种监督方式协同的监督体系，形成闭环管理。一方面，要强化内部监督，设立独立内审机构或岗位，确保审计结果直达决策层，并督促整改。可以借鉴灵台县的经验，“推进财会监督与内部控制相融合，出台财政内控制度，排查财政运行风险点”，将内部监督落到实处。另一方面，要促进协同监督，加强财会监督与纪检监察、审计监督的贯通协同。广元市利州区财政局主动打破监督壁垒，制定《广元市利州区纪检监察、巡察、审计与财政联动监督工作机制》；灵台县财政局建立“事项会商、信息沟通、线索移送、成果共享四项机制”。这些做法促进了不同监督主体的协作，形成了监督合力。最重要的是要强化结果运用，将监督评价结果与预算安排、绩效考评等挂钩。广元市朝天区财政局持续优化考核评价机制，将财会监督结果与财政资金分配直接挂钩，这种做法应当推广和制度化。

（四）加强人才培养，提升专业能力

人才是预算编制与内控衔接的执行主体，其专业能力和素质直接决定了衔接的效果。基层行政单位应加强人才培养和队伍建设，提升财务人员和相关业务人员的专业能力。开展分层培训，针对单位负责人、财务人员、关键岗位人员开展有针对性的培训。灵台县财政局充分借助“财政微讲堂”，开展岗位大“练兵”，组织财会监督人员培训420人次，这种做法值得肯定和推广。建立专业人才库，为预算管理和内部控制提供人才支持。灵台县建立财会监督人才库，制定《灵台县财会监督人才库管理办法（试行）》，入库人员65人，为解决专业人才不足问题提供了可行路径。明确责任分工，确保预算编制与内控衔接的各个环节都有专人负责。特别是要落实不相容岗位分离原则，杜绝财务专用章与法人章由同一人保管、出纳兼任档案管理等违规现象。

四、结论与展望

基层行政单位预算编制与内部控制的有效衔接，是规范财政资金管理、提高资源配置效率、防范财务风险的重要保障。当前，基层行政单位在这方面还存在制度脱节、执行乏力、信息壁垒和监督薄弱等突出问题，需要通过完善制度体系、推进数字化转型、强化监督协同、加强人才培养等综合措施加以解决。本文提出的优化策略结合了实际案例和先进经验，具有较强的针对性和可行性，可为基层行政单位改进预算编制与内控衔接工作提供参考。由于不同地区、不同层级行政单位的实际情况存在差异，在具体应用中需要结合自身特点进行调整和完善，以达到最佳效果。

未来，随着数字技术的快速发展和行政管理体制改革的深入推进，基层行政单位预算编制与内部控制的衔接将更加紧密、智能和高效。通过持续创新和完善，有望构建起科学规范、运行高效、控制有力的预算管理与内部控制协同机制，为基层行政单位更好地履行职能、提供公共服务提供有力保障。

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